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導(dǎo)讀：由于長期以來影響中國利益的主要是美國對(duì)于高技術(shù)的出口限制，因此人們經(jīng)常聽到“對(duì)華高技術(shù)出口管制”的說法。事實(shí)上，美國有沒有專門針對(duì)中國的“對(duì)華高技術(shù)出口管制”制度呢？美國對(duì)出口如何進(jìn)行管理？本文為你詳細(xì)解讀。

談到美國的出口管制制度，首先需要明確一個(gè)概念，即美國的出口管制是對(duì)整個(gè)出口體系的管制，而并不存在專門針對(duì)高科技或針對(duì)中國的獨(dú)立的出口管制制度。由于長期以來影響中國利益的主要是美國對(duì)于高技術(shù)的出口限制，因此人們經(jīng)常聽到“對(duì)華高技術(shù)出口管制”的說法。

但事實(shí)上，所謂“對(duì)華高技術(shù)出口管制”只是美國出口管制法律制度涉及中國和高技術(shù)出口的一個(gè)組成部分。因此，要了解“對(duì)華高技術(shù)出口管制”，就必須了解美國出口管制制度的基本情況。

美國出口管制法律制度的主要目的是限制幾類產(chǎn)品的出口：軍用或防務(wù)產(chǎn)品；軍民兩用產(chǎn)品和技術(shù)；某些核材料和技術(shù)；以及可用于開發(fā)核武器、化學(xué)武器、生物武器或用于發(fā)射這些武器的導(dǎo)彈技術(shù)的產(chǎn)品。限制用于軍事目的的產(chǎn)品或技術(shù)無可厚非。

與中國相關(guān)且飽受詬病的主要是對(duì)于上述第二類，即軍民“兩用”產(chǎn)品和技術(shù)的出口限制，其中涉及到許多高科技產(chǎn)品和技術(shù)。

此外，美國的出口管制制度還用于執(zhí)行美國對(duì)于特定國家的經(jīng)濟(jì)制裁，比如古巴、伊朗，和敘利亞。

美國出口管制制度的法律基礎(chǔ)主要有《出口管理法》（EAA）、《武器出口管制法》（AECA）和《國際突發(fā)事件經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）。這三部法律都是國會(huì)頒布并經(jīng)總統(tǒng)簽署的正式立法，是與出口管制制度有關(guān)的最高級(jí)別的法律基礎(chǔ)。根據(jù)美國政治和法律制度的運(yùn)行特點(diǎn)，每一項(xiàng)立法在執(zhí)行的時(shí)候通常有一個(gè)負(fù)責(zé)主要執(zhí)法任務(wù)的行政機(jī)關(guān)。在多數(shù)情況下，該行政機(jī)關(guān)會(huì)依據(jù)國會(huì)法律授權(quán)，頒布執(zhí)行法律的行政法規(guī)，與制度執(zhí)行有關(guān)的具體細(xì)節(jié)通常都規(guī)定在這些行政法規(guī)中。

因此，對(duì)于研究美國聯(lián)邦政府層面的某項(xiàng)具體制度而言，該制度的國會(huì)立法基礎(chǔ)、主要負(fù)責(zé)部門和相關(guān)行政法規(guī)是必不可少的研究對(duì)象，其中研究相關(guān)行政法規(guī)的詳細(xì)規(guī)定尤為重要。

美國出口管制的內(nèi)容大概可以分為兩類：用于軍事和防務(wù)目的的產(chǎn)品和技術(shù)；軍民“兩用”產(chǎn)品和技術(shù)。因此，美國的出口管制制度主要由兩個(gè)聯(lián)邦行政部門負(fù)責(zé)：美國國務(wù)院（相當(dāng)于外交部）負(fù)責(zé)用于軍事和防務(wù)目的的產(chǎn)品和技術(shù)的出口管制；美國商務(wù)部負(fù)責(zé)軍民“兩用”產(chǎn)品和技術(shù)的出口管制。

軍用產(chǎn)品和技術(shù)出口管制的法律基礎(chǔ)是《武器出口管制法》（AECA）。為執(zhí)行該法，美國國務(wù)院頒布了《武器國際運(yùn)輸條例》（ITAR）。所有從事軍用產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)、出口、中介等行為的個(gè)人或企業(yè)都必須經(jīng)美國政府注冊(cè)。《武器國際運(yùn)輸條例》中規(guī)定了軍用產(chǎn)品和服務(wù)出口所需許可證或授權(quán)的具體要求和審批程序；此外，《美國防務(wù)目錄》（USML）中詳細(xì)列明了受管制的軍用產(chǎn)品和技術(shù)名單。

許多軍用產(chǎn)品的出口僅美國國務(wù)院授權(quán)是不夠的，而必須獲得美國國會(huì)授權(quán)。美國國務(wù)院中具體負(fù)責(zé)出口管制事務(wù)的是政治軍事事務(wù)局下屬的國防貿(mào)易管制處。

軍民“兩用”產(chǎn)品和技術(shù)出口管制的法律基礎(chǔ)是1979年頒布的《出口管理法》。但《出口管理法》其實(shí)早已因過期而失效，其建立的軍民“兩用”產(chǎn)品和技術(shù)出口管制制度卻因《國際突發(fā)事件經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）對(duì)于美國總統(tǒng)的特別授權(quán)而延續(xù)下來。

因此，盡管《出口管理法》本身已失效，但其中與軍民“兩用”產(chǎn)品和技術(shù)出口管制相關(guān)的規(guī)定事實(shí)上仍然有效。為執(zhí)行該法，美國商務(wù)部頒布了《出口管理?xiàng)l例》（EAR），具體規(guī)定原產(chǎn)于美國的產(chǎn)品、軟件和技術(shù)的出口和再出口管制制度。軍民“兩用”產(chǎn)品和技術(shù)出口的授權(quán)和審批主要由美國商務(wù)部負(fù)責(zé)，但在決定是否批準(zhǔn)的過程中，美國采取了一種類似于聯(lián)席會(huì)議協(xié)商決策的機(jī)制。也就是說，對(duì)于具體產(chǎn)品和技術(shù)，美國商務(wù)部可能在接到出口申請(qǐng)后將是否批準(zhǔn)出口的決定權(quán)交給其他更加熟悉該產(chǎn)品和技術(shù)的相關(guān)部委，包括美國國務(wù)院、國防部、能源部，甚至美國國家航空航天局（NASA），連中央情報(bào)局（CIA）都可能參與其中，負(fù)責(zé)對(duì)交易一方的背景進(jìn)行調(diào)查。美國商務(wù)部中具體負(fù)責(zé)出口管制事務(wù)的是產(chǎn)業(yè)和安全局（BIS）。

美國的出口管制主要由國務(wù)院和商務(wù)部負(fù)責(zé)。除此以外，能源部和財(cái)政部在個(gè)別產(chǎn)品和技術(shù)上也擁有出口管制的權(quán)力。若國務(wù)院或商務(wù)部做出不允許出口的決定，負(fù)責(zé)執(zhí)法和保證決定實(shí)施的部門包括商務(wù)部、國土安全部下屬的海關(guān)和邊境保護(hù)局，以及司法部。商務(wù)部與海關(guān)和邊境保護(hù)局負(fù)責(zé)出口環(huán)節(jié)的控制以及違反出口管制行為的調(diào)查。若有人違反出口管制，則可能受到行政或刑事處罰。對(duì)于達(dá)到刑事犯罪的違法行為，由于觸犯的是聯(lián)邦法律，則由美國司法部負(fù)責(zé)刑事調(diào)查并提起刑事訴訟。

批評(píng)美國出口管制制度的聲音很多，背后的利益訴求各不相同，美國也正在醞釀出口管制制度的改革。奧巴馬政府上臺(tái)伊始就提出改革出口管制制度的倡議。2010年4月，美國時(shí)任國防部長蓋茨提出了“四統(tǒng)一”的改革建議，即統(tǒng)一的審批機(jī)關(guān)、統(tǒng)一的管制目錄、統(tǒng)一的執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，和統(tǒng)一的信息技術(shù)體系。但是，這四項(xiàng)“統(tǒng)一”目標(biāo)的進(jìn)度并不一致。截至目前，奧巴馬政府著力最多的是統(tǒng)一國務(wù)院管理的《美國防務(wù)目錄》（USML）和商務(wù)部管理的《商業(yè)管制目錄》（CCL）；對(duì)于統(tǒng)一信息系統(tǒng)和執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也做了一些努力。但對(duì)于統(tǒng)一審批機(jī)關(guān)，奧巴馬政府尚未拿出任何具體計(jì)劃。目前美國國會(huì)也沒有改革出口管制制度的立法計(jì)劃。

作者：工業(yè)和信息化部國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作中心  徐程錦

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